Dix ans après, quel bilan dresser de la réforme Kinnock? Une réforme, première du genre depuis 1968, négociée puis mise en place en 2004 dans «l’indifférence générale», selon Catherine Lalumière, alors en charge du dossier au Parlement européen. Une réforme qui aura selon elle eu pour effet de changer de modèle administratif et d’affaiblir politiquement l’Union.
M.M. Madame Catherine Lalumière, au moment de la réforme Kinnock, vous exerciez les fonctions de vice-présidente du Parlement européen. Dans quelles conditions avez-vous plus particulièrement été amenée à suivre cette réforme de la fonction publique européenne?
C.L. La fonction publique européenne faisait partie intégrante de mon portefeuille de vice-présidente et de mes fonctions au sein du Bureau du Parlement. Cette réforme étant engagée par le Commissaire Neil Kinnock, c’est donc tout naturellement que j’ai été amenée à suivre ce dossier, durant les deux années de son avancée.
M.M. Ces négociations ont été particulièrement âpres… Comment l’expliquez-vous?
C.L. Numériquement, le nombre de fonctionnaires au service du Parlement est très inférieur à ceux de la Commission. Par la force des choses, je représentais un peu le pot de terre face au pot de fer, dans une opposition entre deux blocs: celui du Parlement et celui de la Commission. Parce que c’est bien de «blocs» qu’il s’agissait alors, mon approche de la question ayant très rapidement été celle défendue par le personnel du Parlement.
M.M. Quelles étaient les raisons profondes de cette opposition «bloc contre bloc» qui, semble-t-il, s’est manifestée dès les premières propositions de Neil Kinnock, en 2001?
C.L. Tout d’abord, il est important de note que nous n’étions à la base pas opposés à une réforme de la fonction publique européenne. Bien au contraire: il est sain et bon qu’une organisation se remette de temps en temps en question. Ensuite, il faut également avoir à l’esprit que la fonction publique européenne a dès l’origine été construite sur le modèle français avec, pour matrice, les notions d’intérêt général et de service public. Transposé au sein de l’Union, cela nous donnait une fonction publique au service de l’intérêt général européen. Partant de cette réalité, l’idée était pour nous – sans nous opposer a priori à l’idée d’une réforme – de voir ce qui allait être modifié. Et ce n’est que petit à petit que l’on s’est rendu compte qu’un certain nombre de propositions allaient à contre-courant de nos positions et que deux conceptions de la fonction publique, celle du parlement et celle de la Commission, allaient s’opposer.
M.M. Pouvez-vous préciser?
C.L. Des réunions que j’ai pu suivre, j’en retiens que Neil Kinnock avait un schéma très précis en tête. Or, de par ma formation et mon parcours politique, le service de l’État, l’intérêt général sont pour moi des notions fondamentales et relèvent d’un droit spécifique auquel sont soumis les fonctionnaires et qui leur donne des privilèges mais aussi des servitudes. Neil Kinnock, et ceux qui l’entouraient, ne défendaient pas du tout cette conception. C’était même tout l’inverse. Ce qu’ils désiraient introduire, par le biais de cette réforme, était un état d’esprit beaucoup plus libéral, au sens de privatisation de la fonction publique. Concrètement, l’idée défendue par le Commissaire était que ne soient soumis à des régimes spécifiques que quelques postes particuliers, et de traiter les fonctionnaires comme n’importe quel salarié d’une entreprise privée. Ce qui, par la force des choses, nous entrainait dans une opposition de fait entre deux conceptions de la fonction publique qui ne pouvaient que se heurter.
Réformer pour affaiblir l’Union européenne?
M.M. Les fonctionnaires du Parlement partageaient-ils vos craintes?
C.L. Oui, leur analyse était identique à la mienne. Progressivement, nous avons partagé ce même sentiment que l’objectif poursuivi par Neil Kinnock ne se limitait pas simplement à moderniser la fonction publique en supprimant certaines rigidités du statut «à la française» et en introduisant un état d’esprit nouveau, mais cherchait bien plus à affaiblir l’Union. Plus précisément, au travers de cette réforme, qui s’appuyait officiellement sur une recherche d’efficacité et de modernisation, nous ressentions surtout une volonté de ramener les fonctionnaires à des tâches morcelées et de pure exécution avec, à la clé, un affaiblissement de l’esprit européen.
M.M. Un affaiblissement que Londres aurait pu souhaiter…?
C.L. Je n’en suis réduite, sur ce point, qu’à des hypothèses, mais mon sentiment, oui, est que cette réforme rejoignait une volonté du Royaume-Uni de rendre, certes, peut-être plus efficace et moins couteuse la machine administrative de la Commission, mais en cassant la notion de fonctionnaires qui se dévouent corps et âme à la construction européenne et qui, de fait, n’étaient ni dociles, ni malléables. Ceci, qui plus est, après le passage de Jacques Delors à la tête de la Commission. Jacques Delors qui, pour rappel, était devenu insupportable aux yeux des représentants du Royaume-Uni qui le considéraient comme beaucoup trop présent, beaucoup trop fort et dépassant le cadre stricte de ses fonctions. Des fonctions qui, selon eux, auraient dû se limiter à exécuter les décisions du Conseil des Ministres.
M.M. Quelle vous semble justement avoir été la position des successeurs de jacques Delors, dont plus particulièrement Romano Prodi, Jacques Santer ayant été amené à démissionner et Manuel Marin n’ayant exercé qu’un court intérim?
C.L. Un désintérêt total pour la question. Prodi n’avait lui-même pas de position particulière. Si l’on devait rapidement résumer les choses, elles pourraient tenir en une phrase: «Kinnock s’en occupe, Catherine Lalumière s’en occupe, laissons-les, cela n’intéresse personne». Pas davantage, d’ailleurs, Prodi, que Pascal Lamy à l’époque ou Paris…
M.M. Pascal Lamy était pourtant Commissaire français?
C.L. La position de la Commission est collégiale et cette réforme aurait dû bien évidemment retenir l’attention de Pascal Lamy mais, comme je vous l’ai dit, et en dehors du fait que les fonctions des commissaires restent néanmoins très cloisonnées, les sujets qui concernent les personnels n’intéressent personne. Pas davantage Pascal Lamy qu’un autre. Cela n’est d’ailleurs pas propre à l’Union européenne. J’ai également vécu cela en d’autres lieux et c’est d’ailleurs ce qui a forgé ma conviction que l’une des raisons pour lesquelles les politiques ont des difficultés à mettre en œuvre leurs belles idées est qu’ils n’attachent pas suffisamment d’importance aux services administratifs. Je l’ai dit à de multiples reprises: on ne peut avoir une grande politique, si on n’a pas une bonne fonction publique.
M.M. Les groupes politiques n’ont-ils pas non plus cherché à vous soutenir?
C.L. Non, chez eux également l’indifférence était de mise sur les questions relatives au statut de la fonction publique.
«Oh, vous savez, mes collègues qui travaillent dans les instances européennes, ce n’est pas notre affaire»
M.M. L’analyse vaut-elle aussi pour Paris et plus particulièrement pour le ministère des Affaires étrangères et la Direction de la Fonction publique?
C.L. Pour vous donner une idée de la situation, lorsque j’ai eu l’occasion de soumettre mes inquiétudes à des représentants de la Direction de la Fonction publique, leur réponse a été celle-ci: «Oh, vous savez, mes collègues qui travaillent dans les instances européennes, ce n’est pas notre affaire». Si vous ajoutez à cela le fait que les fonctionnaires européens sont jalousés par leurs homologues nationaux au motif qu’ils sont mieux payés … Partant de là, vous comprendrez aisément qu’il n’est guère facile d’attirer l’attention de fonctionnaires nationaux sur les risques liés à une réforme de la fonction publique européenne.
M.M. Pourtant, l’enjeu était réel en termes d’influence française au sein des institutions. Les autorités françaises et la Direction de la Fonction publique ne se souciaient-ils vraiment pas de voir le modèle administratif français détricoté?
C.L. Non. Au mieux, ce qui aurait pu faire bouger les choses aurait été d’attirer leur attention sur les menaces qu’une telle réforme allait faire peser sur l’avenir, d’expliquer que celle-ci allait affaiblir la construction européenne elle-même. Mais si vous dites cela, sans pouvoir apporter une preuve certaine de ce que vous avancez, vous vous entendez dire que vous affabulez, que vous voyez le mal partout, que vous exagérez. De leur point de vue, réformer, moderniser n’avait rien d’alarmant sur le principe. Supprimer certaines rigidités, recruter davantage de contractuels que de gens sur concours, personne ne s’en plaignait. Cela était considéré comme plus souple. Voir les dangers d’une telle réforme n’était pas évident et, une nouvelle fois, je ne pouvais à l’époque apporter de preuve tangible des dangers que je subodorais.
M.M. Vous n’avez pas évoqué le président du Parlement européen. Abordiez-vous ces questions avec lui?
C.L. L’indifférence était assez semblable de son côté. Peut-être aurais-je dû dramatiser davantage la situation mais je n’avais que mes seules intuitions pour arguments. Dans ce contexte l’équilibre à trouver consistait à alerter sans pour autant casser une dynamique de réforme dont nous avions par ailleurs besoin.
Kinnock, un homme très habile
M.M. Cette indifférence généralisée, Neil Kinnock l’a également vécu. Pourtant, à l’inverse de vous, il a su rallier, convaincre autour de ses idées. Comment expliquez-vous cela?
C.L. Kinnock est un Britannique, c’est-à-dire un homme très habile. Lui, savait ce qu’il voulait et force est de reconnaître qu’il a très bien manœuvré. Tout d’abord, il a effectivement bénéficié de ce climat d’indifférence générale qui l’a préservé de toute confrontation. Autant vous pouvez mobiliser contre un projet de réforme en cas de problème social évident ou de risque de crise politique majeure, autant l’inverse n’est pas vrai, qui plus est sur un sujet auquel personne ne s’intéresse. Second point, Kinnock a été très habile lorsqu’il a présenté son projet auprès des cadres de la fonction publique de la Commission. Je n’étais pas présente lors de ces rencontres mais le discours devait être à peu de choses près le suivant». Mon cher ami, les nouveaux modes de promotion et de désignation des cadres supérieurs vont vous favoriser. Vous êtes bon, n’est-ce pas? Très bon, même. Par conséquent, en acceptant ma réforme, vous allez vous retrouver propulsé sur le haut du panier». Et ça a marché. Beaucoup de personnes qui aspiraient à de hautes fonctions se sont dit: «En effet, oui, je suis très bon et cela va favoriser mon avancement, bien plus que si je restais cantonné dans un système de promotion à l’ancienneté».
M.M. Mais avec pour conséquence d’introduire un système concurrentiel…
C.L. Bien évidemment, mais vous vous doutez bien que Kinnock n’en a alors pas fait étalage, se contentant de donner une espérance d’amélioration de carrière. Et ces personnes y ont cru. D’où leur déception aujourd’hui, parce que nombre d’entre elles sont restées sur le bord de la route…
Une modification «diabolique» des épreuves de sélection
M.M. Quel était selon vous le véritable modèle de Neil Kinnock? La fonction publique d’emploi, la fonction publique britannique? Le modèle thatchérien?
C.L. Je pense que, plus qu’inspirée d’un modèle précis, la réforme qu’il portait s’inscrivait surtout dans une philosophie du «tout sauf le modèle à la française», perçu comme faisant la part belle à des carrières rigides, offrant des garanties aux fonctionnaires, et peu flexible. Et plutôt que de privilégier l’ascension professionnelle sur la base de l’ancienneté, privilégier le choix. Autrement dit, faire sauter tout ce qui pour lui et son équipe s’apparentait à des rigidités insupportables que seuls les Français sont capables d’imaginer. D’où la préférence donnée au recrutement de contractuels. Et puis vous avez eu, peu de temps après, une modification diabolique des épreuves de sélection des concours, avec la suppression de celle portant sur les connaissances du projet européen.
M.M. Diabolique…?
C.L. Oui, parce que ces concours sont organisés pour des personnes qui sont amenées à travailler dans les services de la Commission ou du Parlement. Or, en supprimant cette épreuve, on efface toute trace, toute compréhension des raisons qui nous ont amenés à nous lancer dans la construction européenne. C’est fou, mais cela s’explique par une volonté de recruter des techniciens et non des serviteurs de l’Europe. L’idée est ici la suivante: moins ceux-ci auront l’esprit européen, moins ils auront de convictions européennes, et mieux ce sera. Cette orientation est une conséquence directe et l’esprit même de la réforme Kinnock.
M.M. Sur cette question spécifique des concours, vous souligniez précédemment que le Parlement était a minima très inquiet quant aux conséquences de la réforme Kinnock. Or, lors de la création de l’EPSO, l’Office de sélection du personnel européen, le Parlement a été pour le moins relativement discret… N’est-ce pas là une contradiction?
C.L. Pour ma part, lorsque les épreuves ont été modifiées, j’étais déjà partie du Parlement. Mais pour répondre sur la contradiction dont vous faites mention, je ne pense pas qu’il ait en fait été consulté. La décision de réformer le concours appartient au Directeur de l’Office, non au Parlement.
M.M. Certes mais cela ne suffit pas à expliquer ce silence relatif quant à la disparition de toute connaissance ou de culture européenne…?
C.L. Non, bien sûr, mais n’oubliez pas que nous sommes dans une logique d’indifférence. Personne ne se mêle ou ne veut se mêler de cette question. Charge donc aux services du recrutement de se débrouiller. Bien sûr, vous qui vous intéressez à l’Europe, quand on vous parle de la suppression de cette épreuve, vous vous dites que «ce n’est pas possible». Mais si, ça l’est! Cette épreuve a bel et bien été supprimée dans l’indifférence générale. Et, au-delà, cette suppression répondait à un schéma bien précis, à une volonté, étalée sur plusieurs années, d’affaiblir l’Union européenne.
M.M. Le Parlement n’aurait-il pas pu proposer un projet alternatif à la réforme Kinnock?
C.L. Non. Je n’ai pas eu cette ambition, ne serait-ce que parce que j’étais consciente que nous étions numériquement très faibles. Le rapport numérique entre agents concernés par la réforme n’était une fois encore pas au bénéfice du Parlement, ce qui ne laissait d’autre choix que de laisser la Commission porter la réforme.
M.M. Et du côté de la Cour de justice, des consultations ont-elles eu lieu? N’était-elle pas consciente des conséquences d’une telle réforme?
C.L. Peut-être ont-ils été consultés sur certains points mais comprenez-moi bien: si je dénonce les conséquences de la réforme, je ne dis en aucun cas qu’elle a violé les règles juridiques communautaires. L’opposition n’est ni technique ni juridique. C’est une opposition de fond entre deux sensibilités administratives et politiques. D’une part, une conception anglo-saxonne de la fonction publique voulant que l’Union européenne ne soit qu’une organisation intergouvernementale au service des gouvernements nationaux; de l’autre une conception française, soutenant l’idée d’une fonction publique au service d’une Union européenne au sens d’entité politique, et donc de plus en plus autonome. Au-delà de deux conceptions administratives ce sont finalement deux conceptions de l’Union européenne qui s’opposaient.
M.M. Finalement, plus on va vers le management, moins les institutions européennes sont fortes…?
C.L. Dans une certaine mesure, oui, si ce n’est que le management est l’art d’organiser au mieux les effectifs en fonction des objectifs que l’on se fixe. Et là, la question allait au-delà d’une simple affaire de management. La dimension managériale était certes importante mais elle camouflait avant tout quelque chose de plus grave: une menace sur la cohésion de l’Union européenne et de ses fonctionnaires.
«Privatisation» de la fonction publique européenne
M.M. Sur les conséquences internes de la réforme, vous releviez précédemment que, passées les espérances, celle-ci avait finalement suscité beaucoup de déceptions. Vous serait-il possible de préciser ce point?
C.L. Disons que de nombreuses personnes avaient pris leurs rêves pour des réalités. Des échos qui me reviennent depuis, ces déceptions peuvent être classées en deux catégories: les déceptions de carrières, pour ceux qui s’attendaient à être sélectionnés parmi les «étoiles» et qui n’ont pas eu l’avancement qu’on leur avait fait miroiter, et les déceptions de ceux qui, Européens convaincus, vivent très mal la situation actuelle d’affaiblissement des instances européennes, de plus en plus impopulaires, critiquées de tous côtés, et parfois trainées dans la boue… Pour ces personnes qui sont rentrées dans le circuit avec un rêve européen, le malaise est profond. L’Europe qu’ils aimaient, à laquelle ils voulaient dévouer toute leur vie professionnelle fait aujourd’hui l’objet de critiques de tous bords, ce qu’ils vivent comme une véritable souffrance.
M.M. Avec le recul, a-t-il été envisagé de supprimer purement et simplement tout statut de la fonction publique européenne?
C.L. En ce qui concerne l’éventualité de le supprimer, je n’ai jamais entendu formuler la chose avec cette brutalité. Mais l’amender et, surtout, le changer de nature, oui, bien sûr. L’idée était de quitter un modèle de la fonction publique disposant d’un statut à part dans la société pour se tourner vers un salariat banalisé, avec des contractuels. En somme, aller vers une normalisation ou un alignement sur le privé avec cette idée que les gens passent certes un concours mais sont ensuite recrutés avec un contrat communautaire comme d’autres en signeraient un avec une entreprise. Ce schéma n’est ni plus ni moins qu’une privatisation de la fonction publique européenne.
M.M. Dix ans après, comment définiriez-vous la réforme Kinnock? Comme la chronique d’un échec annoncé?
C.L. La réforme Kinnock, même si elle a permis des avancées en termes de management, a contribué à accentuer les malaises à l’intérieur de la fonction publique européenne. Ce qui me préoccupe, et que je regrette profondément, est qu’elle ait contribué à accentuer la morosité, le doute, le découragement à l’intérieur même de la machine européenne, qui souffre aujourd’hui à la fois d’une contestation externe, citoyenne, et d’un mal être interne, avec cette impression que les efforts ne sont pas récompensés. Enfin, sur le plan politique, c’est également un échec pour les partisans de l’Europe politique, mais un échec voulu, basé sur une volonté d’affaiblir l’Union. Donc, oui, d’une certaine manière, et sans chercher à jouer les Cassandre, je peux dire, avec le recul, qu’il s’agit malheureusement d’une chronique d’un échec annoncé.
Photo: European Parliament / Audiovisual Services for Media
Copyright: Études européennes. La revue permanente des professionnels de l’Europe. / www.etudes-europeennes.eu – ISSN 2116-1917
À propos de l’auteur : Michel Mangenot est Professeur de science politique à l’Université de Lorraine, membre du Comité d’orientation de la revue Etudes européennes.
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